前阵子读到一份很短的政府公开答复。安徽霍邱县的一位人大代表提了一个建议——“继续实施土地增减挂钩”。县自然资源局的答复却说：“由于目前土地市场低迷，增减挂钩指标自身没有需求，对外交易没有市场，而挂钩项目前期县财政投入较大……县财政无力继续实施新的增减挂钩项目，待挂钩指标有需求时再继续实施。

”寥寥数语，道尽了一个时代的落幕。

十来年前，增减挂钩是中国土地市场上最炙手可热的一个词。一块块拆旧复垦腾挪出来的建设用地指标，曾被各地疯抢，一亩难求，银行也争着放贷。而短短几年间，它就跌入了谷底。

这十来年间的起落，比任何小说都要跌宕起伏。

要理解这个故事的悲欢，得先弄明白增减挂钩究竟是什么。

**增减挂钩是什么？**

2005年，中国进入工业化、城镇化狂飙突进的年代。城市要发展、要建厂房、要盖住宅，每一样都需要建设用地。但国家有一根不能碰的红线--18亿亩耕地。城市扩张要占地，粮食安全这道底线又不能突破，那么，地从哪里来？

增减挂钩就是在这种情况下登场的一种制度设计。它的逻辑说起来很简单：农村不是有很多零散、闲置的宅基地和集体建设用地吗？把这些旧房子拆掉，土地复垦成耕地，那城市里就可以“多出”等量的建设用地指标，即城镇建设用地的“增”，必须与农村建设用地的“减”挂上钩。

增加挂钩实施的原则也不复杂，用16个字来概括，即“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”。用大白话来说就是：给你一笔周转指标，你得在规定时间（一般是3年）内完成拆旧、复垦、建新、归还指标这一整套流程。

它的出发点确实是好的。节约集约用地、保护耕地、优化城乡布局——每一个目标都值得称道。但正如经济学家贺雪峰后来尖锐指出的那样：在建设用地指标由国家偏紧供给的体制下，指标的稀缺本身就成了价值的来源，“稀缺产生价值，建设用地指标因此就变得有价了”。

正是这个“稀缺创造的价值”，让后来的一切变得复杂起来。

**黄金时代：指标比黄金还贵**

起初，增减挂钩只能在县域范围内玩。县域内的拆旧区与建新区、项目区一一对应，小打小闹。真正把增减挂钩推向历史舞台中央的，是两件大事。

**第一件，是脱贫攻坚**

2015年底，中央明确提出“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”。次年，原国土资源部放宽限制——集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县，可以将节余指标拿到省域范围内交易。

这意味着什么？贫困县大多是农业县，有的是宅基地、有的是闲置建设用地，但它们没有工业项目需要指标。而省内发达城市的建设用地指标却紧张到窒息。一个需要卖，一个需要买，市场就这样形成了。

2016年底，河南郑州举办了首场宅基地复垦券拍卖会，244家房地产企业报名参加竞拍，最后105家房地产企业以每亩30万元的“封顶价”将6148亩复垦券一抢而空，总成交额超过18.4亿元。这种复垦券之所以珍贵，是因为它“兼具新增建设用地指标、建设用地规模指标、占补平衡指标三种功能”，三项指标缺一不可--集三者于一券，价值可想而知。

湖南紧随其后。2017年初，长沙高新区与新邵县签约，以2.8亿元购买83公顷（约1228亩）增减挂钩节余指标，这是湖南首例省域内流转。新邵县是贫困县，这笔交易扣除复垦成本，净赚近两个亿——差不多是该县2016年财政收入的三分之一。

消息传开，全省贫困县都坐不住了。到2017年8月，湖南已有19个县递交了申请。湘潭向江华县买指标、长沙向城步县买指标、望城向洞口县买指标……有人算过一笔账：全省51个扶贫开发重点县，“每个县赚一两个亿，意味着给全省贫困地区带来几十近百亿元的扶贫资金”。

**第二件大事，是跨省调剂**

2018年，国家更进一步--允许“三区三州”（西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县的节余指标跨省域交易。这意味着西部深度贫困地区的土地指标可以直接卖给东部发达省份。

价格相当可观。2018-2019年，东部八省出资超过1200亿元，购买了约40万亩跨省调剂指标，折算下来约合30万元一亩，比不少省域内流转的价格还高。2018年一年，19个深度贫困地区所在省份就调出节余指标19.43万亩，获得调剂资金607.28亿元。

个别交易更是令人咋舌。2017年底，四川马边县与浙江绍兴越城区签约，流转节余指标7000亩，协议总金额50.4亿元，亩均价格高达72万元。

那几年，在脱贫攻坚的大旗下，增减挂钩如烈火烹油。地方政府有热情、金融机构愿意贷款、发达地区抢着买指标——似乎所有人都从中受益。但烈火烹油的另一面，是难免的过热与失控。

**突然的“急刹车”**

转折发生在什么时候？没有一个明确的分水岭，但大致是在2020年前后，寒气逐渐渗透进来。

最直接的信号来自政策层面。跨省调剂政策的有效期，始终被设定在一个有限的时间窗口内。2021年出台的《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，有效期截至2025年12月31日。而官方答复显示，自然资源部“目前尚无延续城乡建设用地增减挂钩政策意向”。

与此同时，“双审计”如达摩克利斯之剑落下。

自然资源部专门派出工作组赴各省督导增减挂钩问题整改。四川、河南、湖南--多个省份密集召开整改推进会。问题出在哪里？有的拆旧区复垦后又被占用，有的耕地闲置撂荒，有的地方违规发放拆旧补助……更有不少项目，当初承诺的复垦质量不过关，指标是“虚”的。

政策的收紧与审计的从严，只是硬币的一面。另一面更为根本——土地市场本身已经进入了寒冬。多年来高速城镇化积累的大量建设用地尚未消化，房地产市场持续低迷，地方政府对新增建设用地的需求大幅萎缩。

正如霍邱县所说的那句话：指标自身没有需求，对外交易没有市场。这不是一个县的问题，而是整个市场的缩影。指标从“一亩难求”变成了“一亩难卖”。曾经亩均30万、50万甚至70万的“香饽饽”，转眼间成了账面数字，有价无市。

回过头来看那段高歌猛进的年月，增减挂钩指标的高溢价，说到底，一半来自真实需求，一半来自政策催生的“制度性稀缺溢价”。当政策透支的需求退潮，虚高的那一半自然会跌回来。只不过在鲜花着锦的时候，很少有人愿意停下来想这个问题。

**唏嘘之后的思索**

从2005年试点起步，到2016年前后达到鼎盛，再到如今门前冷落，增减挂钩走过的这二十年，像极了中国城镇化进程中许多事物的命运：因需求而生，因政策而兴，又因市场转向和政策调整而落。

它是不是一项好政策？当然是。在最需要资金的深度贫困地区，它通过跨区域交易引入了数千亿的外部资金，这是做转移支付做不到的定向“滴灌”。在最需要用地的快速发展地区，它也一度有效缓解了指标瓶颈。但它的问题也不容回避。当指标变成可以交易的商品，当30万元一亩的预期收益驱动着地方政府大规模拆村并居，农民的意愿被打了多少折扣？复垦耕地的质量又能否经得起时间的检验？这些问题，审计报告已经给出了不少答案。

令人感慨的是，直到今天，增减挂钩本身并没有被“废除”——四川遂宁的聚贤镇、德阳的罗江区，仍在推进新的增减挂钩项目，120多户村民在新居里迎来了马年春节。但它已经不再是那个可以用来撬动几十亿扶贫资金的“超级杠杆”，而是回归到它本来应有的样子：优化城乡用地布局、集约节约用地的一项常规工具。

从这个意义上说，“终于回归理性”或许是最好的注解。但想到那些为指标疯狂的日子，那些揣着百亿交易额合同奔波的国土干部，那些因为政策突然变向而进退两难的项目--还是不免有些唏嘘。时代的洪流中，增减挂钩只是一个小小的浪花。但这朵浪花的起伏，折射的是一个城镇化时代的狂热与冷静，以及无数被卷入其中的人生。